隨著近年來土地資產(chǎn)價值的不斷增加，土地權(quán)利問題逐漸成為我們不得不直接面對的社會熱點和焦點。在目前的實踐中，我國集體土地所有權(quán)存在主體不充分、權(quán)利義務(wù)不明確等問題。近年來，兩會期間，代表或委員多次提出將集體土地所有權(quán)固定給農(nóng)民的建議或提案。但如果集體土地所有權(quán)明確歸農(nóng)民所有，將突破我國土地公有制，涉及我國憲法及相關(guān)法律相關(guān)規(guī)定的定向調(diào)整。我不同意這種激進的方法。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革要在憲法和法律框架內(nèi)依法穩(wěn)步推進。重點應(yīng)該是探索實現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的各種形式，關(guān)鍵是要合理界定集體土地所有權(quán)的行使主體。
現(xiàn)行制度框架下的集體土地所有權(quán)行使主體及其困境
中國實行社會主義土地公有制。《憲法》第10條規(guī)定了國有和集體兩種土地所有權(quán)制度，這是我國所有權(quán)關(guān)系的重要內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā愤M一步規(guī)定了兩種土地所有權(quán)的行使主體。國有土地所有權(quán)的行使主體比較明確，實踐中沒有爭議，即根據(jù)該法第二條的規(guī)定，國有土地所有權(quán)由國務(wù)院代表**行使。集體土地所有權(quán)的行使主體復雜?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了不同情況下相應(yīng)的行使主體：農(nóng)民集體所有的土地依法歸村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理。
目前，我國集體土地所有權(quán)主體制度是歷史的產(chǎn)物。人民公社時期，我國農(nóng)村集體所有制是“三級所有制，隊本制”，生產(chǎn)隊是農(nóng)村生產(chǎn)、分配和控制集體財產(chǎn)的基本單位；家庭承包制后，原來的生產(chǎn)隊變成了村團，生產(chǎn)大隊變成了村委會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集體所有制是政治和社會相結(jié)合的人民公社制度的產(chǎn)物。但是，在社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著農(nóng)民長期承包土地耕種，生產(chǎn)隊不再從事生產(chǎn)、經(jīng)營和分配，作為土地所有權(quán)代表的權(quán)力大大削弱；但舊制度廢除后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織大部分不復存在，原有城鎮(zhèn)集體所有的土地，不是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦集體企業(yè)所有，就是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有。這就容易導致集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”或“越位”:很多鄉(xiāng)(鎮(zhèn))還保留著一定數(shù)量的屬于鎮(zhèn)的集體土地，不辦國有土地證，實際上不屬于基本農(nóng)田，稱之為集體所有，實際上由政府所有和經(jīng)營；村委會代替村經(jīng)濟組織、村民小組行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。比如村委會統(tǒng)一調(diào)整全村土地，收取集體土地權(quán)屬證書，統(tǒng)一控制征地資金。
